Depuis que mon associée, Lydie Lorang, a été nommée membre du Conseil d’Etat,
je me vois de plus en plus interpellée par des gens de mon entourage qui m’interrogent sur les fonctions du Conseil d’Etat et le rôle qu’il joue effectivement sur l’échiquier de la politique luxembourgeoise.

Il est vrai que le Conseil d’Etat ne défraye la presse que lorsqu’il forme une opposition formelle contre un projet de loi, respectivement une proposition de loi, présentée par un membre de la Chambre des Députés, ou refuse à une loi la dispense du second vote à la Chambre des Députés. Mais rares sont ceux qui sont familiers avec son rôle et l’envergure du travail qu’il effectue. Pourtant, ce travail est essentiel. Nous allons, dans les lignes qui vont suivre, nous pencher très superficiellement sur le rôle de cette institution discrète mais efficace et dont les travaux sont d’une grande utilité dans le processus législatif luxembourgeois. Ainsi, l’avocat est souvent amené à s’inspirer des avis rendus par le Conseil d’Etat pour mieux comprendre l’interprétation qu’il faut donner à tel ou tel texte de loi, ou encore pour s’inspirer des critiques que le Conseil d’Etat a formulé à l’encontre de telle disposition légale malencontreusement rédigée. Et par cette source d’inspiration que sont ses avis pour les juristes, avocats ou juges, le Conseil d’Etat laisse nécessairement son empreinte dans la jurisprudence.

Le Conseil d’Etat, prévu dans le texte de la Constitution grand-ducale en 1856 déjà, était investi jusqu’en 1997 d’une double fonction, à savoir une fonction consultative dans laquelle il avait à donner son avis sur les projets de loi gouvernementaux, les propositions de lois des députés et sur toutes autres questions lui déférées par le Grand-Duc ou le Gouvernement.

Il avait aussi une fonction juridictionnelle et son Comité du Contentieux constituait en fait la juridiction suprême en matière administrative. En 1995, la Cour Européenne des Droits de l’Homme constata, dans son arrêt PROCOLA, que le Comité du Contentieux du Conseil d’Etat ne présentait pas les garanties d’impartialité requises par l’article 6 de la Convention Européenne des droits de l’Homme, alors qu’en tant qu’organe juridictionnel il faisait partie intégrante d’un organe participant au processus législatif. Le législateur est alors intervenu et, en 1996, il a changé profondément la donne: le Conseil d’Etat a gardé sa fonction consultative et il a été créé, pour tout ce qui concerne le contentieux du citoyen avec son administration, un ordre juridictionnel à part, à savoir le tribunal administratif et la Cour administrative.
A la même occasion cependant, le rôle du Conseil d’Etat en tant qu’organe consultatif a été renforcé, en ce que le contrôle qu’il exerçait préalablement a été maintenant implicitement inscrit dans le texte de la loi organisant son fonctionnement. Il se doit de contrôler effectivement si les projets de loi et de règlement sont respectueux des normes supérieures tels la Constitution, les conventions et traités internationaux et les principes généraux du droit. Ce contrôle s’effectue dès lors avant que les textes de lois ne soient votés définitivement, et ce contrôle élimine effectivement de nombreux problèmes.
Pour tout ce qui aurait pu échapper à la vigilance du législateur, respectivement du Conseil d’Etat, il fut créé, en 1997, une Cour Constitutionnelle.
Organe consultatif, le Conseil d’Etat émet un avis sur tous les projets et propositions de loi, sur les amendements présentés au sujet de ces textes, sur les projets de règlement pris en exécution des lois et des traités ainsi que sur toutes questions qui lui sont soumises par le Gouvernement. L’avis du Conseil d’Etat est donné sous forme de rapport motivé reprenant des considérations générales, une analyse du texte du projet soumis ainsi que, le cas échéant, une contre-proposition de texte. Dans ces avis, le Conseil d’Etat se prononcera donc aussi sur la conformité des textes qu’il doit analyser aux normes supérieures et plus particulièrement à la Constitution. Si le Conseil d’Etat estime qu’un texte est contraire, il exprimera une opposition formelle, ce qui explique que le texte en question devra être reconsidéré sous l’angle des inquiétudes exprimées par le Conseil d’Etat. Le Conseil d’Etat peut aussi attirer l’attention du Gouvernement sur l’opportunité de légiférer en telle ou telle matière, respectivement de modifier telles dispositions. Il dispose ainsi d’un véritable pouvoir en matière législative et réglementaire, prérogative qui est très souvent ignorée.
Il en résulte que le Conseil d’Etat dispose d’un vaste champ de compétences qui lui permet de laisser son empreinte sur la législation. Pour preuve, la nouvelle loi sur l’euthanasie ou la proposition de loi déposée par des membres de la Chambre des Députés a été très largement amendée en raison des réserves profondes exprimées par le Conseil d’Etat. Cette loi a donc son contenu actuel en raison du travail correcteur effectué par le Conseil d’Etat qui a atténué certaines dérives.

Le Conseil d’Etat est composé de 21 membres, dont 11 doivent, de par la loi, être juristes. S’y ajoute le Grand-Duc Héritier qui peut sièger au Conseil d’Etat dès que le titre lui aura été déféré. Tout Luxembourgeois, résidant au pays, jouissant de ses droits civils et politiques et ayant 30 ans accomplis pourra être nommé au Conseil d’Etat. Ne peuvent cependant sièger les membres du Gouvernement, les députés, les membres d’une chambre professionnelle, les membres du Conseil économique et social, ainsi que les magistrats de l’ordre judiciaire et administratif. C’est le Grand-Duc qui nomme les membres du Conseil d’Etat. Ces nominations sont effectuées selon un système de rotation, alternativement et dans l’ordre, lorsqu’il y a un poste à pourvoir en raison de la vacance d’un siège par nomination directe du Grand-Duc, par nomination d’un des trois candidats présentés par la Chambre des Députés, par nomination d’un des trois candidats présentés par le Conseil d’Etat. La fonction prend fin après une période de 15 ans, ou si le membre a atteint l’âge de 72 ans. En fait, les candidats sont proposés également selon un système de rotation par les partis politiques en fonction des résultats des élections législatives. Siègent actuellement au Conseil d’Etat des conseillers de la famille politique chrétienne sociale, socialiste, libérale et écologiste.
En interne, le Conseil d’Etat est doté d’un bureau, composé de son président et de ses deux vice-présidents, lesquels sont compétents pour organiser les travaux proprements dits du Conseil d’Etat. Ainsi, c’est le bureau qui détermine le nombre des commissions et leur composition. Ce sont les commissions qui se penchent sur les textes législatifs et réglementaires qui leur sont soumis, les commentent et désignent un rapporteur qui est en charge de la rédaction de l’avis. Cet avis sera soumis à la séance où siègent tous les membres. Ces séances sont partiellement ouvertes au public, lorsqu’il s’agit de voter sur la dispense du second vote. Les assemblées plénières débattant des avis à émettre au sujet des textes législatifs à viser ne sont pas publiques. Fait également parti du Conseil d’Etat son secrétaire général qui se charge de tous les aspects administratifs et organisationnels et assiste aux séances.

Voilà donc un aperçu sur une institution importante mais qui a su rester discrète. Pourtant son impact sur le travail législatif est indéniable. D’aucuns se féliciteront de cette empreinte laissée. Ainsi, Maître Gaston Vogel, dans son récent ouvrage ‘Dans la tourmente judiciaire de 1962 à ce jour’, regrettant non sans raison un certain manque de qualité dans la rédaction des textes votés en première lecture par la Chambre des Députés écrit ceci: “Heureusement que le pays connaît (pour combien de temps encore?) des ‘non-légitimés’ qui savent rappeler les honorables à l’ordre quand les limites de l’indicible sont par eux franchies.
Je vise les conseillers d’Etat qui leur donnent tant de démangeaisons qu’ils caressent l’idée de les mettre au rancart”.    Marisa Roberto